啟運港退稅的實質

基于出口退稅的制度創新

（一）WTO規則規制下的出口退稅

  出口退稅 ，是指國家為增強出口商品的競爭能力，由稅務部門將商品中所含的間接稅退還給出口商，從而使出口商以不含稅價格進入國際市場參與國際競爭的一種政策制度。出口退稅 不僅可以避免國際雙重收稅，而且還可以消除因各出口國稅收政策不同導致的出口貨物原始成本的“扭曲”而產生的不公平競爭。根據 WTO規則要求，各成員國可以對本國出口產品實行退稅，但退稅的最大限度不能超過出口產品在國內已征的稅款。在此范圍內，各成員國可以根據自身的經濟發展需要和國家財政承受能力，確定恰 當的 出口退稅水平。合理的出口退稅 政策的運用，不但可以增強一國出口產品的國際競爭力，而且還可以通過帶動出口促進經濟增長和本國民眾的就業。在 WTO稅收中性原則的指導下， SCM 協議（ Agreement on Subsidies and Countervailing Measures ，補貼與反補貼措施協定）確立了“征多少退多少、全額退稅”的“零稅率” 出口退稅 制度，禁止“少征多退”的變相出口補貼行為。各成員方對本國出口產品的退稅金額只要不超過該出口產品在國內生產流通過程中所征收的間接稅，都是符合 SCM 協議的。由于 WTO 確認 出口退稅 是促進公平競爭的措施之一，在 WTO 規則范圍內，各成員都可以采取出口退稅制度，促進本國的對外貿易。因此，在促進貿易出口方面，出口退稅 制度已成為包括我國在內的許多國家所采取的重要舉措之一。

（二）啟運港退稅是我國新時期出口退稅制度的創新

　　我國的出口退稅政策是隨著改革開放的推進而逐步開展的。 1985年3月，國務院正式頒發了《關于批轉財政部〈關于對進出口產品征、退產品稅或增值稅的規定〉的通知》，規定從 1985年4 月 1日起實行對出口產品退稅政策。得益于出口退稅 政策在鼓勵出口、增加外匯、吸引外資、促進就業等方面的顯著效果， 2009年我國對外貿易額超過德國，成為世界第一大出口國，外匯儲備也在 2006 年2 月底超過日本，位居世界第一。傳統的 出口退稅 主要是運用稅收杠桿功能，通過適時調整商品的 出口退稅 率，進而達到調節國內資源性產品的供求、提升我國商品的國際競爭力、促進出口產品結構優化，提高出口整體效益等宏觀政策目標。因此， 出口退稅政策已成為我國社會主義市場經濟宏觀調控的重要手段之一。早自 20 世紀90 年代以來，我國就對部分商品的 出口退稅 率進行了多次調整，力度逐步加大，而這些調整，既是對外貿行業的具體稅收水平的調整，也是作為一種宏觀調控手段對整體經濟運行趨勢的調整，體現了政府對市場經濟宏觀調控的意圖。不同于傳統 出口退稅 主要利用退稅率的調控手段實現宏觀經濟調控的目的，啟運港退稅則是利用創新退稅的操作程序間接地實現政府經濟政策目標。啟運港退稅的實質是國際貨物 出口退稅 程序的一項改革措施，具體地說，就是將過去貨物運到外貿出口港口并辦理結關手續以后方能退稅，改為從運出啟運港尚未到達中轉外貿出口港即視為已經出口并辦理退稅手續，從而使得外貿貨物 出口退稅 的時間大大提前。這一制度創新不僅在微觀上使得出口企業提前退稅，優化出口企業的資金周轉，更重要的是能夠有效引導出口貨物在既定的港口聚集，從而起到促進重點港口城市國際航運中心建設的宏觀經濟目標。

（三）啟運港退稅制度的試點

　　中國最早考慮實施啟運港退稅制度是出于支持上海、天津等地打造國際航運中心的目的，但是由于稅收制度的特殊性，該制度遲遲未能實施。2013 年中國掀起新一輪改革開放熱潮，中國（上海）自貿區獲批，并將航運業作為其政策創新引領的重要方面，啟運港退稅才得以借自貿區的制度創新便利而得以實施①。 2009年國務院明確提出要將上海打造成為具有全球航運資源配置能力的國際航運中心，而其中的一項具體措施就是“實施啟運港退稅政策，鼓勵在洋山保稅港區發展中轉業務”②。隨后，財政部規定將上海港作為首批啟運港退稅試點的出口港，青島的前灣港和武漢陽邏港為啟運港。即凡從青島、武漢（啟運地）啟運報關出口，從水路轉關直航運輸經上海（離境地）洋山保稅港區（離境港）離境的集裝箱貨物，實行啟運港退稅③。青島和武漢，一個是沿海港口，另一個是內陸港口，具有很強的代表性，另外，青島前灣港在地理位置上靠近韓國釜山港，每年大量的國內外貿貨物選擇從釜山港中轉，如果利用啟運港退稅的制度優勢，將這些貨物吸引到上海港中轉，將對上海國際航運中心建設非常有利，而武漢的陽邏港區是長江中上游地區最大的專業國際集裝箱碼頭，通過試點可以更好地了解長江經濟帶對上海國際航運中心建設的重要作用。

啟運港退稅制度的優越性

（一）有利于促進國際航運中心建設

　　一是增加港口中轉量，助推上海國際航運中心建設。上海試行啟運港退稅，為上海港建設一批“內陸喂給港”，吸引經濟腹地及周邊省市箱源向上海集聚，使其在與日韓港口競爭中取得更加有利的條件、占據更加主動的位置。啟運港退稅政策的實施，使得洋山港首次具備了與釜山港等其他國際中轉樞紐港相競爭的同等條件，洋山保稅港區首次具備了“準離岸中轉港”的定位，將吸引更多的出口貨物通過洋山中轉，鞏固上海集裝箱中轉樞紐地位。

　　二是增加“國貨國運”比例，加快推進現代物流網絡體系建設。盡管沿海運輸權制度是一項國際航運慣例，受到我國航運法律政策的保護，規定我國沿海和長江等內河的水路運輸只對五星旗船舶開放，禁止外國船公司參與，但是由于國內出口退稅 等制度的制約，許多企業基于自身利益最大化，將本應經過沿海或內河轉運到上海港等國內大港中轉出口的貨物直接運到釜山、香港等國際港口中轉，使得我國沿海運輸權的制度優勢大打折扣。“啟運港退稅”政策實施后，大量回流的外貿貨物改由國內船公司承運，增加“國貨國運”比例，不僅有利于保護我國航運業的發展，而且促進了我國綜合交通運輸體系和現代物流網絡體系建設。

　　三是推動港口綜合服務業的快速發展，提升港口綜合競爭力。受到國際經濟下行和國內港口能力過剩的雙重影響，過度依賴碼頭作業等傳統收入的港口企業的盈利水平不斷下降，迫使港口企業轉向拓展倉儲、集拼、配送等新興增值服務業務領域。而這些業務的開展依賴于港口的貨物中轉量。因此，實施啟運港退稅有助于上海港吸引更多的中轉貨源，從而提升其港口經營能力，加強其綜合競爭力。

　（二）有利于促進國際貿易發展

　　一是提高出口企業經濟效益，促進發展對外貿易。實施啟運港退稅，當地出口企業的貨物離港后數天內就能拿到退稅，比之前提前了約一個月，這對出口企業縮短轉關取得單證時間、及時辦理出口退稅 、加速企業資金周轉、促進出口企業健康發展非常有利。

　　二是消除政策洼地，提升出口便利。目前我國部分外貿集裝箱，并不是從國內的港口中轉出口，而是從國內港口啟運到國外港口重新拼接，再加入到中遠程的國際航線。例如從青島港啟運的出口貨物往往選擇由釜山港中轉，而不是從上海港中轉。因為從釜山港中轉，青島港即為離境港，自船舶離境結關后即可辦理出口退稅 手續，一般需2至3 天；而選擇運至上海港，根據出口退稅政策，需要貨物運至上海洋山港實際離境后方可辦理 出口退稅 手續，一般需要 10至 15 天的時間。因此通過內支線中轉出口的退稅周期較國際支線相比存在明顯的競爭劣勢。這樣，很多魯、豫等地的外貿企業為了能夠盡早拿到退稅，就選擇釜山港作為中轉港。此前制約上海港國際中轉業務開展的主要因素之一就是機械繁冗的 出口退稅 制度。實施啟運港退稅后，從其他地區運到上海港進行中轉的貨物，在起運地即可辦理退稅，將 出口退稅 的結算時間點由過去的貨物運到上海保稅港區并辦理離境結關手續提前到貨物從啟運港起運時，不僅有利于促進國際貿易，還有助于離境地港口的貨物集聚，逐步發展為航運樞紐港。

　　三是有利于促進國家“長江經濟帶”“中部崛起”、“西部大開”發戰略的有效實施。從首批試點和后來增加試點的地區來看，啟運港地區主要集中在沿長江的廣大中西部地區。隨著啟運港退稅實施范圍的逐漸擴大，必然會增強啟運地港對周邊貨源的吸引力，鞏固其地區航運中心的地位，帶動當地經濟的發展。

　（三）有利于國家實施航運市場宏觀調控、促進經濟平衡發展

　　稅收是國家重要的宏觀經濟調控工具，出口退稅也是我國社會主義市場經濟宏觀調控的重要手段之一。傳統的出口退稅 主要是通過適時調整商品的出口退稅率，進而達到調節國內資源性產品的供求、提升我國商品的國際競爭力、促進出口產品結構優化，提高出口整體效益等宏觀政策目標。自 20世紀90 年代以來，我國對部分商品的出口退稅 率進行了多次調整，無不體現政府宏觀調控的意圖。啟運港退稅的實質是改實際出口地退稅為實際起運地退稅的出口退稅 政策。上海實施啟運港退稅政策，間接地引導出口貨源向上海港集聚，擴大其國際貨運量，拉動上海港國際中轉業務有效增長，促進國際港航服務業等生產性服務業繁榮，加快上海國際航運中心建設步伐；進而提升長江經濟帶地區的開放度，促進區域經濟協調發展，形成以海帶陸、內外互動的區域經濟發展格局，推動上海在國家整體發展發揮重要作用。

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